RESEÑA HISTÓRICA DE LA LEGISLACION DE JUEGOS DE CASINO Y MAQUINAS TRAGAMONEDAS EN EL PERÚ (1999-2006)

Abg. Henry Carhuatocto Sandoval

La historia de la legislación de juegos de casino y máquinas tragamonedas resulta importante para la comprensión cabal de dicha actividad económica y la problemática que actualmente viene experimentando, analizar los principales factores que han sido objeto de cuestionamientos, que a nuestro entender son básicamente cuatro:
· La instalación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas en un giro principal.
· La distancia que debe existir entre la Sala de Juego y determinados lugares públicos como iglesias, hospitales, centros educativos, cuarteles, entre otros.
· El pago de un impuesto al juego.
· La necesidad de asociar la actividad del juego al turismo receptivo.

1.1. LOS JUEGOS DE CASINO

La industria de juegos de casino en el Perú fue regulada como actividad económica restringida por primera vez por el Decreto Ley No 22515, Ley de Juegos de Casinos,[1] de fecha 02.05.79, la que lo asocia al turismo receptivo.[2]

La concesión y autorización de funcionamiento de casinos seria otorgada por el MITINCI como parte integrante de la planta turística del país bajo el ámbito del sector turismo.[3]

Asimismo el artículo 3º del mencionado dispositivo legal precisaba que sólo se otorgará concesión para la explotación de Casino de Juego zonas con posibilidad de gran afluencia del turismo receptivo y a no menos de 200 metros de escuelas, templos, cuarteles y centros de salud y hospitalarios.

Cabe señalar que se precisa que el titular de la concesión para la explotación de un casino estará afecto al pago de todos los impuestos, debiendo abonar adicionalmente, por el disfrute de la concesión, como mínimo el 20% de los ingresos brutos anuales que obtenga de la explotación del Casino.

Posteriormente, mediante Decreto Legislativo Nº 698 se modifica el Decreto Ley Nº 22515, [4] publicado 05.10.91, destacando las siguientes modificatorias:
a.) El adjudicatario de la concesión podrá celebrara el contrato con el representante del Estado o el Gobierno Regional correspondiente. [5]
b.) La distancia no menor de 200 metros de escuelas, templos, cuarteles y centros de salud y hospitales, establecida para la apertura de Casinos de Juego, está referida a Establecimientos de hospedaje o cualquier infraestructura que se construya o adecúe para tal fin. [6]
e) Las zonas donde se podrán instalar casinos de juego, serán autorizadas por el MITINCI, previa propuesta técnica del sector turismo.[7]

El 06.10.92 se aprueba el Decreto Ley No 25836, “normas relativas a la autorización de los juegos de casinos”, dispositivo legal que liberaliza el mercado del juego, al permutar el otorgamiento de una autorización por la suscripción de un contrato de explotación.

Se precisa que sólo se otorgarán autorizaciones para la explotación de casinos de juego en zonas con posibilidad de gran afluencia de turismo receptivo. Los establecimientos de hospedaje y cualquier infraestructura que se construya o adecúe para el funcionamiento de casinos, deberán estar ubicados a no menos de 200 metros de escuelas, templos, cuarteles, centros de salud y hospitales.[8]

Las zonas geográficas donde se podrán instalar casinos de juego, serán determinadas por Decreto Supremo refrendado por el Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales.[9]

El titular de una autorización estará afecto a un pago por explotación, que será equivalente al 20% de las ganancias brutas mensuales provenientes del juego.[10]

El sector casinos, debemos puntualizar no significaron nunca un problema, pues su comportamiento ha sido normalmente formal acompañado de grandes inversiones en selectos hoteles. Sin embargo, esta misma conducta no se ha visto en el sector de las máquinas tragamonedas.

1.2. LA EXPLOTACIÓN DE MÁQUINAS TRAGAMONEDAS

Con fecha 30.12.93 se aprueba mediante Decreto Legislativo Nº 776, la Ley de Tributación Municipal, que en su artículo 5º que contempla entre los impuestos municipales que no originan una contraprestación directa de la municipalidad el Impuesto del Juego.

La base imponible del impuesto de juego para los tragamonedas y otros aparatos electrónicos que entregan premios canjeables por dinero en efectivo: era de 7% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente al 01 de febrero del mismo ejercicio gravable, por cada máquina.[11] Posteriormente mediante Ley Nº 26812, publicada el 19-06-97, se modifica la base imponible siendo ahora de 1 Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente al 1 de febrero del mismo ejercicio gravable, por cada máquina.

Precisemos, que la Segunda del Decreto Legislativo Nº 776 facultaba Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales a emitir mediante Decreto Supremo, las normas para la explotación de las máquinas tragamonedas y similares.[12]

En virtud a ello se aprueba el venticuatro de marzo de mil novecientos noventa y cuatro el Decreto Supremo No 04-94-ITINCI,[13] Reglamento de Uso y Explotación de Máquinas Tragamonedas. Es importante señalar que esta es la primera norma que regula de manera expresa la explotación de máquinas tragamonedas.
El mencionado dispositivo legal establece los lugares donde se podrá explotar las máquinas tragamonedas que son exclusivamente los siguientes: [14]
· En los Casinos de Juego debidamente autorizados a funcionar como tales conforme las normas legales vigentes;
· En los Establecimientos de Hospedaje de 4 ó 5 estrellas en la Provincia de Lima y también en Establecimientos de Hospedaje de 3 estrellas o más en otras provincias;
·En las Salas de Bingo;
· En los Aeropuertos Internacionales de la República y en aquéllos declarados como "cielos abiertos" mediante norma expresa.
· En las Discotecas, Salones de Baile, Salsódromos e Hipódromos, siempre que tengan una capacidad de atención mayor a 150 personas.
Esta norma también establecía que la Municipalidad Provincial seria el órgano encargado de autorizar, controlar, supervigilar, fiscalizar y sancionar a las empresas y personas que realizan actividades relacionadas con máquinas tragamonedas y resolver los reclamos que se presenten ante ella. [15]
Las máquinas tragamonedas instaladas en Casinos de Juego serán controladas, fiscalizadas y supervisadas por el Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales. [16]
Esta norma también establece el primer plazo de adecuación para las empresas que explotaban máquinas tragamonedas, el cual de ciento veinte (120) días calendario para adecuarse al Decreto Supremo No 04-94-ITINCI y solicitar la Autorización correspondiente.[17]
Con fecha 23.04.96 se aprueba el Decreto Legislativo No 821, Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo que establece como una operación gravada los juegos de azar y apuestas, tales como loterías, bingos, rifas, máquinas tragamonedas y otros aparatos electrónicos.[18]
Con fecha 28.09.96 se aprueba el Decreto Supremo No 095-96-EF, Reglamento del Impuesto Selectivo al Consumo a los Juegos de Azar y Apuestas que establece que son sujetos pasivos del impuesto, las entidades organizadores y titulares de autorizaciones de juegos de azar y apuestas así como las máquinas tragamonedas, debidamente autorizadas.[19] La referida norma también señala que para el caso de máquinas tragamonedas, el impuesto aplicara sobre el número de dichos aparatos electrónicos. [20] Los montos fijos mensuales aplicables por cada máquina tragamonedas es del orden del 15% UIT.[21]
Con fecha 04.10.93 debido a la creciente explotación indiscriminada e ilegal de las máquinas tragamonedas por lo que el MITINCI, decidió mediante Decreto Supremo No 014-96-ITINCI[22] suspender el otorgamiento de autorizaciones y renovaciones para el uso y explotación de máquinas tragamonedas.
La referida norma dispone que el control, supervigilancia, fiscalización y sanción serán ejercidas en Lima, por la Secretaria Técnica de la Comisión Nacional de Casinos de Juego, y en provincia, por las Direcciones Regionales de Industria y Turismo del MITINCI.
Con fecha 29.01.97 se aprueba el Decreto Supremo No 004-97-ITINCI,[23] establece que el número mínimo de máquinas tragamonedas a instalarse en los locales que se autoricen será de 120 máquinas en Lima y 80 en provincias.

1.3. LEGISLACION VIGENTE

1.3.1. Ley 27153 (1999)

Con fecha 08.07.99 se aprueba la Ley 27153,[24] Ley que regula la Explotación de los Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas, que tiene por finalidad regular la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas a fin de preservar y proteger a la ciudadanía de los posibles perjuicios o daños que afectan la moral, la salud y seguridad pública; así como promover el turismo receptivo; y establecer el impuesto a los juegos de casino y de máquinas tragamonedas que seria de periodicidad mensual[25] y administrado por el MITINCI.[26]
Asimismo la base imponible del impuesto del juego estaría constituida por la ganancia bruta mensual proveniente de la explotación de los juegos de casino y de máquinas tragamonedas, entendiéndose por tal a la diferencia resultante entre el ingreso total percibido en un mes por concepto de apuestas o dinero destinado al juego y el monto total de los premios otorgados el mismo mes. [27] La alícuota del impuesto sería el 20% de la base imponible.[28]
Se establece que los establecimientos destinados a la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas, no pueden estar ubicados a menos de 150 (ciento cincuenta) metros de iglesias, instituciones educativas, cuarteles y hospitales.[29] Asimismo se señala que sólo pueden instalarse salas para explotación de máquinas tragamonedas en:[30]
· Hoteles de 4 (cuatro) ó 5 (cinco) estrellas en las provincias de Lima y Callao.
· Hoteles de 3 (tres) o más estrellas en otras provincias distintas a las de Lima y Callao.
· Los lugares autorizados para la explotación de juegos de casino:
- Hoteles de 4 (cuatro) ó 5 (cinco) estrellas, incluso inmuebles declarados monumentos históricos por el Instituto Nacional de Cultura, debidamente acondicionados.
- Restaurantes 5 (cinco) tenedores turísticos.
El plazo para que se adecuen a lo establecido en la Ley 27153, las empresas que venían explotando juegos de casino y máquinas tragamonedas, era de 120 (ciento veinte) días calendario, contados desde su entrada en vigencia.[31]
Los titulares de salas de bingo y discotecas, que a la fecha de publicación de la Ley 27153 que cuenten con autorización para la explotación de máquinas tragamonedas, podían renovar la misma hasta el 31 de diciembre de 1999 y por un plazo que no excederá del 31 de diciembre del año 2002. A partir del primero de enero del año 2003, la explotación de máquinas tragamonedas en salas de bingo y discotecas quedará prohibida. [32]
Asimismo la Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 27153, derogó el inciso c del artículo 50º del Decreto Legislativo Nº 776 referido al Impuesto Selectivo al Consumo que afectaba las máquinas tragamonedas.

1.3.2. Ley 27796 (2002)
Con fecha 25.07.02 se aprueba la Ley 27796,[33] Ley que modifica artículos de la Ley 27153, la cual establece que los lugares destinados a la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas, no pueden estar ubicados a menos de 150 (ciento cincuenta) metros, medidos de puerta a puerta en línea recta, de iglesias, centros de educación inicial, primaria, secundaria y superior, cuarteles, comisarías y centros hospitalarios.[34]
Por otra parte, sólo podrán instalarse salas de juego para la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas en: [35]

a) Para las Provincias de Lima y Callao, en hoteles 4 (cuatro) y 5 (cinco) estrellas o resorts equivalentes a la categoría de hotel de 5 estrellas y restaurantes turísticos 5 (cinco) tenedores.

b) Para las demás provincias y distritos del interior del país, en hoteles 3 (tres), 4 (cuatro) y 5 (cinco) estrellas o resorts equivalentes a la categoría de hotel de 5 estrellas y restaurantes turísticos de 5 (cinco) tenedores.

El artículo 17º de la Ley 27796 establece que la base imponible del impuesto a la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas está constituida por la diferencia entre ingreso neto mensual y los gastos por mantenimiento de las máquinas tragamonedas y medios de juego de casinos.[36]
El artículo 18º de la Ley 27796 establece que la alícuota del impuesto para la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas es 12% (doce por ciento) de la base imponible.[37]
Con relación al plazo de adecuación debemos señalar que las empresas que explotaban juegos de casino y/o máquinas tragamonedas tenían hasta el 31 de diciembre de 2005 como plazo máximo para adecuarse a la Ley 27153, modificada por la Ley 27796.

1.4. SOBRE LA SENTENCIA RECAIDA EN EL EXPEDIENTE Nº 4245-2006-PA/TC
El Tribunal Constitucional mediante sentencia del Expediente Nº 4245-2006-PA/TC, señaló que existen varios pronunciamientos, los cuales son precedentes vinculantes que deben ser tomados en cuenta por todos los jueces ordinarios del país, bajo responsabilidad, de conformidad con los artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

Al respecto, señaló que se encuentra vigente la Resolución de Jefatura Suprema de la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial Nº 021-2006-J-OCMA/PJ, el cual dispone que todos los órganos jurisdiccionales de la República están obligados a cumplir los precedentes vinculantes emitidos por el Tribunal Constitucional respecto a criterios de procedibilidad en demandas de amparo en materia laboral y al impuesto a la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas.

Asimismo, el Tribunal precisa que las sentencias de procesos de amparo, declaradas fundadas, que han adquirido la calidad de cosa juzgada, no constituyen, una “patente de corso” u obstáculos que impidan que con posterioridad, se realicen labores de fiscalización; ya que el Estado debe desarrollar a plenitud las funciones que la Constitución y la legislación han establecido, funciones que en modo alguno pueden ser paralizadas o impedidas a través de un proceso de amparo.

Finalmente, ante la presencia de sentencias de procesos de amparo donde se han seguido criterios distintos a los enunciados por el Tribunal Constitucional, se estima pertinente adoptar las medidas correctivas necesarias para evitar, en lo sucesivo, que ocurran hechos como estos.

1.5. RESPECTO LA CONSTITUCIONALIDAD DEL IMPUESTO
El Tribunal Constitucional, en el fundamento 43 de la Sentencia del Expediente Nº 4227-2005-PA/TC, del 02 de febrero del 2006, manifestó su preocupación ya que en sede judicial, se vienen dictando sentencias en materia de impuesto a la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas, según los preceptos y principios constitucionales, de conformidad a la interpretación de las resoluciones dictadas por dicho Colegiado.

Al respecto, en el fundamento 44 de la referida sentencia, el Tribunal Constitucional declara que la presente sentencia, constituye precedente vinculante y, en consecuencia, al haberse confirmado la constitucionalidad de la base imponible del impuesto a los JCMT y su determinación – artículo 17º de la Ley Nº 27796 -, la aplicación de la tasa del 12% por el concepto del impuesto a los JCMT desde la fecha de vigencia de la Ley Nº 27153 – artículo 39º y Tercera Disposición Transitoria de la Ley Nº 27796 -, la determinación de deducción en que incurra el operador para efectos del Impuesto a la Renta, por parte de la SUNAT - Décima Disposición Transitoria de la Ley Nº 27796 -; resultan de aplicación en todo tipo de procesos, quedando proscrita su inaplicación por parte de los jueces en ejercicio del control difuso de constitucionalidad de normas.

1.6.RESPECTO DEL DELITO DE EXPLOTACION ILEGAL DE MAQUINAS TRAGAMONEDAS

Con fecha 26.07.2006 se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley Nº 28842 que proscribe la explotación ilegal de máquinas tragamonedas de la siguiente manera: “la organización, conducción o explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas sin haber cumplido con los requisitos que exigen las leyes y sus reglamentos, sancionando al sujeto activo de este delito con una pena privativa de la libertad no menor de uno ni mayor de cuatro años (…)”

1.7. RESPECTO LA LEY Nº 28872, LEY QUE MODIFICA LA LEY DEL IMPUESTO A LA RENTA

Mediante Ley Nº 28872, publicada el 15 de agosto del 2006, se modificó el Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 179-2004-EF, creándose un impuesto adicional del 12% a aplicarse sobre la renta neta.

Asimismo, se derogan los artículo 36, 37,38 y 39º de la Ley Nº 27153, Ley que regula la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas, modificada por la Ley Nº 27796; pese a que el Tribunal Constitucional confirmó la constitucionalidad de la misma, mediante la Sentencia del Expediente Nº 4227-2005-PA/TC.

[1] El dispositivo legal lleva la rubrica de el Presidente de la República, General Francisco Morales Bermudez; el Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Guerra, ; General de División E.P. Pedro Richter Prada, Teniente General F.A.P. , Luís Galindo Chapman, Ministro de Aeronautica; Vicealmierante A.P. , Carlos Tirado Alcorta, Ministro de Marina; Embajador, Carlos García Bedoya, Ministro de Relaciones Exteriores; Javier Silva Ruete, Ministro de Economía y Finanzas; General de Divisoon E.P. , y Juan Sánchez Gonzáles, Ministro de Energía y Mina.
[2] La mencionada norma otorgaba al Ministerio de Industria, Comercio, Turismo e Integración-MITINCI la facultad de concesionar y dictar el funcionamiento de los Casinos de juego. La norma tenia por objeto la promoción y desarrollo del turismo receptivo así como permitir que los casinos complementen la oferta de turismo receptivo.
[3] Artículo 52º del Decreto Legislativo N 698.
[4] El dispositivo legal es refrendado por el Presidente Alberto Fujimori Fujimori y Víctor Joy Way Rojas, Ministro de Industria, Comercio Interior, Turismo e Integración
[5] Artículo 3º del Decreto Legislativo 698
[6] Artículo 4º del Decreto Legislativo 698
[7] Artículo 7º del Decreto Legislativo 698
[8] Articulo 3º del Decreto Ley No 25836
[9] Articulo 3º del Decreto Ley No 25836
[10] Articulo 4º del Decreto Ley No 25836
[11] Inciso C del Articulo 50º del Decreto Legislativo Nº 776
[12] Disposición derogada por la Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 27153, publicada el 09-07-99.
[13]Suscriben el mencionado dispositivo Presidente Alberto Fujimori Fujimori y Liliana Canale Novella, Ministra de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales
[14] Articulo 3º del Decreto Supremo No 04-94-ITINCI
[15] Articulo 5º del Decreto Supremo No 04-94-ITINCI
[16] Articulo 7º del Decreto Supremo No 04-94-ITINCI
[17] Primera Disposición Transitoria del Decreto Supremo No 04-94-ITINCI
[18] Inciso c del artículo 50º del Decreto Legislativo No 821
[19] Artículo 2º del Decreto Supremo Nº 095-96-EF
[20] Artículo 10º del Decreto Supremo Nº 095-96-EF
[21] Artículo 11º del Decreto Supremo Nº 095-96-EF
[22] Dispositivo legal se encuentra refrendado por el Presidente Alberto Fujimori y Liliana Canale, Ministra de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Internacionales.
[23] El dispositivo legal se encuentra refrendado por el Presidente Alberto Fujimori, y Liliana Canale, Ministra de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Internacionales.
[24] Carlos Blanco Oropeza, Segundo Vicepresidente encargado de la Presidencia del Congreso de la República; Luz Salgado Rubianes de Paredes, Tercera Vicepresidenta del Congreso de la República; Alberto Fujimori Fujimori, Presidente Constitucional de la República; Víctor, Joy Way Rojas, Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economía y Finanzas y Alberto Pandolfi Arbulu, Ministro de Transportes y Comunicaciones, Vivienda y Construcción, Encargado de la Cartera de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales.
[25] Artículo 1º de la Ley 27153
[26] Artículo 41º de la Ley 27153
[27] Artículo 38º de la Ley 27153
[28] Artículo 39º de la Ley 27153
[29] Artículo 5º de la Ley 27153
[30] Artículo 6º de la Ley 27153.
[31] Primera Disposición Transitoria de la Ley 27153
[32] Segunda Disposición Transitoria de la Ley 27153
[33] Refrendan el dispositivo legal Carlos Ferrero, Presidente del Congreso de la República; Henry Pease García, Primer Vicepresidente del Congreso de la República; Alejandro Toledo, Presidente Constitucional de la República y Raúl Diez Canseco Terry, Ministro de Comercio Exterior y Turismo.
[34] Artículo 1º de la Ley 27796
[35] Artículo 2º de la Ley 27796
[36] La base imponible se determina de manera independiente por cada actividad y cada establecimiento (sala).
[37] Asimismo el artículo 19º de la Ley 27796 señala que La Superintendencia de Administración Tributaria (SUNAT), es el órgano administrador del Impuesto a los Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas.